Situation spéciale du personnel des services publics.(Clément Colson)

L'Etat est, en tout pays, le principal employeur. De tout temps, le nombre de ses fonctionnaires et agents a été particulièrement considérable en France, par suite du développement de la centralisation et du goût général pour les organisations régulières, présentant une belle ordonnance et de nombreux contrôles. Dans le monde entier, depuis quarante ans, le développement des services d'intérêt général, notamment en matière d'instruction et de commu­nications, la prédominance des idées interventionnistes et le goût des exploi­tations en régie, la folie d'armements née de la situation créée en Europe en 1871 et des entreprises coloniales, puis accrue, dans les dernières années précédant la guerre actuelle par les menaces répétées de l'Allemagne contre l'indépendance des autres Etats, enfin l'augmentation des besoins du fisc, résultant de toutes ces causes, ont prodigieusement grossi le personnel des administrations nationales ou locales. En France, à la fin de 1893, l'Etat payait directement plus de 600.000 agents civils, en comptant ceux des chemins de fer rachetés ; les départements et les communes en payaient 350.000, dont un tiers environ relevaient en réalité de l'Etat ; l'armée et la marine comptaient en outre, avant l'application de la loi portant à trois ans la durée du service militaire, 720.000 hommes présents sous les drapeaux, parmi lesquels 120.000 environ y étaient volontairement, y exerçaient une certaine autorité ou y remplissaient des fonctions administratives, pour qui enfin leur emploi, dans l'armée ou dans la marine, était une carrière, au moins temporaire. La con­science professionnelle, le zèle et la discipline de ce personnel colossal sont la condition essentielle du maintien de la sécurité nationale et de l'ordre public, auquel il est préposé, et de la bonne exécution des services, chaque jour plus étendus, qui lui sont confiés.

Le caractère collectif et perpétuel des intérêts auxquels répondent les services publics donne nécessairement un caractère spécial à leur organisation, en ce qui concerne le personnel comme à bien d'autres points de vue. Il sem­ble, à première vue, qu'à cet égard ils se rapprochent beaucoup des grandes entreprises privées, notamment de celles qui sont organisées en sociétés anonymes. Mais il existe une différence essentielle dans la situation des chefs.

Jadis, cette différence consistait uniquement dans les conséquences résul­tant éventuellement, pour une entreprise privée ou pour une nation, du défaut de capacité du personnel dirigeant, et déjà elle était considérable. D'un côté comme de l'autre, le chef, tenant ses pouvoirs de sa naissance ou de ses succès, considérait comme un bien propre l'affaire ou l'Etat reçu en héritage ou créé par lui ; son intérêt capital était d'assurer la prospérité de cette affaire ou de cet État, et il avait un pouvoir discrétionnaire pour choisir, récompenser et punir les collaborateurs qui l'y aideraient. Seulement, pas plus alors qu'au­jourd'hui, une affaire privée un peu importante ne pouvait rester longtemps aux mains d'une famille incapable de la bien diriger, d'y attirer un bon person­nel et d'entretenir son zèle par une juste distribution des récompenses et des punitions ; si ces vices n'étaient pas corrigés, la concurrence ne tardait pas à faire disparaître la maison où ils se perpétuaient, et d'autres entreprises pre­naient sa place, au grand profit du public, mieux servi, et du personnel, plus équitablement traité. Au contraire, l'incapacité de la famille en qui s'incarnait la souveraineté d'un Etat pouvait y prolonger longtemps un gouvernement détestable ; si elle finissait par amener soit le remplacement de cette famille par une autre, soit même la dislocation de la nation qu'elle dirigeait ou son assujettissement aux nations voisines, c'était à travers des déchirements dont souffrait le peuple tout entier.

Aujourd'hui, un nouveau mode de désignation des chefs prévaut dans les Etats où le peuple est seul maître de ses destinées, et aussi dans les grandes entreprises, presque toutes organisées en sociétés anonymes. Dans ces deux cas, c'est par l'élection que sont désignés les représentants préposés à la gestion des intérêts communs. Ni les uns, ni les autres ne sont fondés à prétendre que l'élection leur donne le droit de gérer à leur fantaisie une affaire qui n'est pas la leur et qu'elle leur confère les connaissances techniques nécessaires pour diriger avec compétence les divers services. Les actionnaires, pas plus que les électeurs, ne sont en mesure de choisir directement les hom­mes ayant les aptitudes professionnelles indispensables ; la tâche essentielle des représentants investis de leur confiance, administrateurs ou députés, est de découvrir ces hommes et de contrôler leur gestion, pour s'assurer qu'elle est toujours orientée conformément aux intérêts de leurs commettants.

Ici encore, la concurrence, en éliminant les sociétés anonymes où cette tâche serait trop mal exécutée, donne aux règles de bonne administration une sanction qui n'a pas son équivalent dans les services publics. D'autre part, les gérants de ces sociétés, en même temps qu'ils sont ainsi contraints à entretenir le zèle du personnel à tous les degrés par une juste répartition des récom­penses et des punitions, ont la liberté d'action nécessaire à cet effet, car ils tiennent leurs pouvoirs uniquement des actionnaires, dont le seul intérêt est le bon rendement de l'entreprise et le développement de sa clientèle. Au con­traire, les ministres, qui représentent à la tête des services publics l'assemblée générale des actionnaires, comme disait récemment l'un d'eux, savent bien que, parmi les électeurs des députés, dont le vote entraîne leur maintien ou leur renversement, sont compris tous les fonctionnaires civils, tous les candidats à des emplois publics, enfin tous les parents et amis de ces fonction­naires, de ces candidats et des militaires qui n'exercent pas directement le droit de vote. Ils dépendent donc, dans une large mesure, des hommes à qui ils doivent commander. C'est là peut-être la plus grande difficulté à laquelle se heurte aujourd'hui la bonne gestion des affaires publiques ; c'est même un des plus graves, parmi les dangers qui menacent l'ordre social et les finances publiques.

L'organisation du personnel est à peu près la même dans les services publics que dans les grandes sociétés privées. Dans toute administration éten­due et permanente, la grande majorité des agents entrent avec l'idée d'y passer toute leur vie active. Cette disposition habituelle devient absolument générale dans les services publics nationaux ou locaux, gérés directement ou concédés, parce que le caractère spécial des fonctions rend particulièrement difficile à un homme qui en sortirait, n'étant plus jeune, de trouver un nouvel emploi.

Un renvoi ne peut donc être prononcé que pour faute grave, mauvaise volonté persistante ou incapacité, absolue, et il doit être entouré de garanties. Pour entretenir le zèle des agents pendant une longue carrière, on établit d'un côté des mesures disciplinaires, de l'autre des échelles de traitement avec lesquelles un même travail est payé moins qu'il ne vaut au début de la carrière, parfois beaucoup plus à la fin, s'il s'agit d'un agent apte seulement à remplir des emplois subalternes. Dans chaque ordre de fonctions, les agents peuvent monter en grade à mesure qu'ils font preuve de capacité et acquièrent l'expé­rience nécessaire. Toute leur existence, toute celle de leur famille est organisée en raison des augmentations de ressources qu'ils peuvent espérer. Leur zèle dépend essentiellement de l'équité avec laquelle les avancements de classe et de grade sont distribués, un juste compte étant tenu de la qualité des services en même temps que de leur durée. L'autorité de chaque chef, sur un personnel qu'il n'a pas choisi et qu'il n'est pas maître de renvoyer, dépend exclusivement de l'influence que ses notes et ses propositions ont dans ces avancements. La grande difficulté, dans les services publics, est de concilier cette influence et l'autorité dont elle est la condition avec le caractère impératif que savent donner à leurs réclamations les fonctionnaires électeurs. Nous examinerons les conséquences de ce caractère impératif, dans le présent chapitre, au point de vue de la discipline des agents de l'Etat, et dans le suivant au point de vue des conséquences économiques et budgétaires qu'entraînent la fixation de leurs traitements et le rendement de leur travail.

Clément Colson in Organisme économique et désordre social
(1918)